内閣法制局という組織（２） 内閣法制局の実態
霞が関の中央官庁に就職した役人にとって、法案作成は、予算獲得や組織の維持拡大と並ぶ重要な仕事である。憲法には「国会は、国権の最高機関であって、国の唯一の立法機関である」（41条）と書いてあるからといって、国会議員本人はもとより、その秘書が法律を書くことなどほとんど皆無といってよい。もちろん国会議員の中には弁護士出身者も少なくないが、選挙と政局に忙殺され、法律の条文など小難しいことは役人に丸投げというのが実態である。法案の大半は「内閣提出法律案（閣法案）」であり、各省庁の役人が内閣法制局の審査を経て提出するものである。
なお、議員提出法案についての法律文言のチェックなどは、内閣法制局でなく、衆議院、参議院それぞれの法制局で審査される。
最近のデータでみると、2010年以降の3年半の期間において、具体的には第174回通常国会（平成22年1～6月）から第183回通常国会（平成25年１～6月）までの期間に国会に提出された法案は全部で677本あるが、そのうち閣法案は358本であり、議員提出法案も319本ある。「結構あるではないか？」と思われるだろうが、この議員提出法案319本のうち成立したものは94本に過ぎない。閣法案のうち成立したものは251本もあるから、成立率でみると70％対29％と大差がある。議員提出法案は、野党の提出する対抗法案が多いから成立率が低いのはある程度やむを得ないが、公職選挙法のように所管省庁のない国会固有のものや、いじめや子供の貧困といった与野党対立になりにくいものが多く、政策的な議論を経て各省庁に実施されるもののほとんどが省庁自身によって起草されているのが現実である。法案作成過程に関する研究の嚆矢となったのは田丸大の『法案作成と省庁官僚制』（信山社2000）であるが、田丸自身も東京大学法学部を卒業して建設省に勤務した経験を持ち、政治学者に転向した経歴を持つ。この研究にしても、建設省という役所内部のプロセスと地方自治体との調整、他省庁との折衝、そして国会審議の過程についての分析であり、内閣法制局の役割については最小限しか言及されていない。
では、内閣法制局では具体的にどのような仕事をしているのだろうか？
内閣法制局も行政機関であるから、設置法があり、所掌事務が以下のように記載されている。
第三条 内閣法制局は、左に掲げる事務をつかさどる。
一 閣議に附される法律案、政令案及び条約案を審査し、これに意見を附し、及び所要の修正を加えて、内閣に上申すること。
二 法律案及び政令案を立案し、内閣に上申すること。
三 法律問題に関し内閣並びに内閣総理大臣及び各省大臣に対し意見を述べること。
四 内外及び国際法制並びにその運用に関する調査研究を行うこと。
五 その他法制一般に関すること。
ここで大事なことは、「法制一般に関すること」に限られることである。政策の中身は、法律技術論の観点からでなければ、意見することはできない。役人として、一番面白いのは、政策論争をして世の中を仕切り動かすことと考えられているから、法制局の仕事は本当の「お役所仕事」として、つまらない仕事と考えられている。
一番労力をとられるのは、「正しい日本語」であるかのチェックである。誤字脱字の類はもちろん、送り仮名の一字一句に間違いがあってはならない。実際、膨大な法律条文が国会に提出されているが、修正を必要とするものは極めて少ない。
ここでいう「正しい日本語」とは、国語学や文学において正しいという意味ではない。法令用語として正しいかどうかである。「法令用語」の基本は、「青本」である。「青本」の本当の名称は「新公用文用字用語例集」といい、専門の本屋から出版されている。日本語の問題としては正しい送り仮名であったとしても、これに載っていないものは間違いとされる。法律の文言はもちろんのこと、国会答弁の答弁書の類であっても、これに従った書き方ができないと「役人として恥ずかしい」とされる。昔は、法学部出身で国家公務員試験第1種の法律職の区分で合格した人を「法令事務官」といって、法律関係の事務を任せることが多かったから、「役所のきちんとした文章が書ける人」と見なされ、法律ほど厳密な文章でなくても彼らのチェックを受けることが慣例となっていた。これは、法学部教育の有用性を認めたり、役所の日本語がちゃんとしていることを担保したりするためというより、単に技官や民間企業からの出向者に対するいじめである場合が多い。
90年代に『三本の矢』という小説が話題になったことがある。バブルを憂い、それを早期に崩壊させ事態を収拾させるために、大蔵大臣の国会答弁をすり替え、意図的に銀行の取り付け騒ぎを起こすという話なのだが、すり替えられた答弁の送り仮名が「青本」に従ったものではなかったために、銀行からの出向者の犯行だとばれるというオチだった。やたらに大蔵省内の事情に詳しいことから、現役大蔵官僚が書いていると信じられていたが、上巻の終わりあたりで、すり替えた答弁書の文言で「送り仮名が違う」と気が付けば下巻を読まずに犯人が判ってしまうため、個人的にはミステリーとしては中途半端だと思う。「青本」で苦労した身には面白いが、新入生が面白がるレベルであって、作者は入省して数年の極めて若手であると思われ、権力機構の内幕ものとしてはスケールが小さい。
内閣法制局では、こうした機械的チェックは行われていることを前提に、法律が規定する概念や用語が、現行法制下で矛盾しないかどうかチェックをする。昔は大変な労力を要する作業であり、膨大な法律の内容をある程度把握し、どこに同じ文言が使われていそうかがわからないとできない職人技であったが、今は法令検索システムがあるのでだいぶ楽になった。同じ単語の使われている事例を全て検索し、文言の概念に矛盾や違いがないことを確認し、それを文書にして提出する。だから、現行法令にない言葉、たとえば「リサイクル」という言葉を日本法制上最初に書くのは大変である。「リサイクル」という言葉は、1995年の「包装容器リサイクル法」で初登場するが、法案策定担当者は内閣法制局の担当参事官に、法案として現在起草者が考えている意味以外では日本語として使われておらず、今後見通せる限りの将来にわたり同じ意味で使われるだろうと考えられる根拠を示し、納得させなければならないからである。実際にこの作業をやっていた課の隣で、同級生が担当して内閣法制局に通っていたのを見ていたが、自分では絶対に関わり合いになりたくないと思うくらい大変な労力であった。最初に「エネルギー」という言葉を法律に入れた人たちの苦労など想像に余りある。
内閣法制局には、部が４つあって、それぞれ所掌する役所が決まっている。課長クラスの参事官は、自分の担当する役所の担当するいくつもの局が提出する法案の全てについて、一言、一言全てチェックをしていくのである。間違いは許されない。あくまで減点主義の仕事である。法律解釈のチェックまで行うわけだから、参事官が部下に任せられる仕事は誤字脱字のチェックくらいであり、ほとんどの作業を自ら行わなければならない。霞が関の執務室に一年中こもり、押し寄せる役所の職員を相手に格闘することになる。そこに、官僚としての醍醐味である、切った張ったの舞台回しも、自ら仕掛けて世の中を動かす妙味もない。専門性が高い仕事であるから、参事官になると任期は5年程度となり、通常の人事ローテーションからはずれてしまう。更に、専門性をかわれて再出向となることも少なくない。
もちろん、官僚としての地位とか格というものは高い。各省庁からの出向者で構成される内閣法制局で各省庁を相手に働くわけだから、無能では務まらない。省内の法律実務経験を通じて積み上げられた評価に基づき、緻密な頭脳な持ち主で粘り強い性格の者が選ばれる。内閣法制局のトップである長官は、参事官クラスでの勤務経験を経て、部長から法制次長を経て昇進している。長官ともなれば、各省の事務方のトップである事務次官を越えて閣僚級となる。給与面でも、法制次長が事務次官と同格であり、長官は更に高い。年次の関係でも、同期の中で最後に退官する事務次官より長官は上位であることが慣例である。2001年に廃止されるまで公邸も存在した。この公邸は、長官公邸の廃止後、総理大臣官邸の移設改築工事に伴い、小泉総理が居住したことがあるが「首相公邸、官房長官公邸より上。官僚トップの方が大事と思ってるんだろ。」とつぶやいたとされるほどの豪邸であった。この建物は1997年に建て替えられたものであるが、以前の建物の管理人は日本人なら誰でも知っている有名女優のご両親がされていたことがある。
